国家秘密定密管理规定

国家秘密定密管理规定

《国家秘密定密管理暂行规定》解读(之一)

□国家保密局政策法规司

定密是保密工作的源头和基础。

规范定密管理、推动定密精准化,对于提高保密工作科学化、规范化水平具有十分重要的意义。

《规定》的公布实施,标志着定密工作第一次有了相对系统的具体规则。

《规定》出台的背景

保密法及其实施条例关于定密制度的规定需要细化落实。

2023年修订公布的保密法,建立了定密责任人制度、上收了定密权限、明确了保密期限、规定了定期审核制度。

今年1月17日修订公布的保密法实施条例,对保密事项范围、定密责任人职责、定密授权、定密内容和流程、定密不当行为纠正以及不明确事项和有争议事项的确定等作出了进一步规范。

总的看,这些规定还不够具体,如,定密授权如何进行、定密程序如何细化、解密程序如何履行等,需要通过更加详细、更具操作性的规定加以落实。

定密工作存在的突出问题需要通过制定专门规定加以解决。

一段时间以来,由于缺少明确具体的规范,国家秘密该定不定、不该定乱定,机关、单位定密过多过滥、一定终身、只定不解等问题和乱象,依然是定密精准化道路上的“绊脚石”、“拦路虎”,影响了国家秘密管理的严肃性和权威性,也大大增加了国家的保密管理成本,亟须制定专门规定,有针对性地加以解决。

定密试点工作积累的成功经验需要总结固化。

早在2023年,国家保密局就研究起草了《国家秘密定密管理规定(试行,仅供试点工作使用)》,并选取6个中央和国家机关、5个省(区、市)开展了定密试点工作。

在一年多的试点工作中,有关机关、单位积极创新、勇于探索,在定密管理方面积累了许多成功的经验和做法,如,定密责任人公示备案、严格定密授权条件、定密流程责任到人等,迫切需要从制度层面予以确认。

《规定》正是在试行稿的基础上,经过全面总结试点经验,反复听取有关地区、部门和专家的意见,历时两年多起草而成。

期间,国家保密局多次就有关重点问题听取中央有关部门和立法机关的建议,并面向31个省(区、市)和170多个中央国家机关书面征求了意见。

今年1月,《规定》上报中央保密委员会,并于1月17日经中央保密委员会全体会议审议通过。

《规定》制定的原则

《规定》是规范定密管理的重要规章,但不是唯一遵循,必须与保密法及其实施条例配套实施。

在制定中,《规定》主要坚持了以下原则:

注重体例协调。

牢牢把握《规定》是保密法及其实施条例下位法的法律定位,对上位法已有明确规定的,如定密权限、定密责任人职责、不明确事项和有争议事项处理等,不再简单

重复;对法律法规没有明确规定,或相关规定需要具体化的,如定密授权、定密责任人确定、国家秘密变更和解除程序等,进一步细化、规范,实现与保密法及其实施条例的有效衔接。

注重科学规范。

根据保密法既确保国家秘密安全、又便利信息资源合理利用的原则,《规定》设计了较为科学、严谨的定密制度,如明确定密依据和禁止定密事项,规范定密授权特别是主动授权行为,明确机关、单位及其定密责任人职责,建立定期解密审核制度,强化定密监督和法律责任等,从制度上推进机关、单位准确、规范定密。

注重新旧兼容。

《规定》将现行规章和规范性文件中有关定密管理的内容加以整合,特别是对1990年9月19日国家保密局令第2号发布的《国家秘密保密期限的规定》和1990年10月6日国家保密局、国家技术监督局令第3号发布的《国家秘密文件、资料和其他物品标志的规定》中,经多年实践证明,科学合理、行之有效的内容加以吸收,努力形成较为完整、全面的定密工作制度规范。

注重可操作性。

《规定》全面总结定密试点工作经验,进一步规范定密程序,将现行成熟做法转化为具体规定;从实际出发,反映定密工作现实需要,不再对机关、单位制定保密事项范围一览表、使用定密专用章等作出强制性规定,便利定密工作开展。

《规定》的主要内容

《规定》共九章四十七条,主要包括以下内容:

1.界定了定密概念。

明确定密是指国家机关和涉及国家秘密的单位,依法确定、变更和解除国家秘密的活动。

(第二条)

2.明确了定密原则。

规定机关、单位定密应当坚持最小化、精准化原则,做到权责明确、依据充分、程序规范、及时准确,既确保国家秘密安全,又便利信息资源合理利用。

(第四条)

3.规范了定密授权。

明确定密授权主体和定密授权的基本原则,规定定密授权不得超出授权机关定密权限及不得再行授权原则,对申请授权的主体、申请程序、主动授权程序、授权决定、授权监督、撤销授权以及授权备案作出详细规定。

(第六条至第十三条)

4.完善了定密责任人制度。

在保密法及其实施条例有关规定基础上,进一步明确了定密责任人范围,并对公布、报备定密责任人名单,定密责任人履职情况监督等提出具体要求。

(第十四条至第十七条)

5.规范了定密程序。

明确定密的依据是保密法律法规和保密事项范围,列举了四种不得确定为国家秘密的情形,要求国家秘密的确定、变更和解除应当作出书面记录,对具体定密程序、国家秘密标志等作出规范,对派生定密、共同定密等特殊情形作出规定。

(第十八条至第三十七条)

6.强化了定密监督和法律责任。

要求机关、单位建立健全相关制度,定期开展定密自查、定密统计;中央国家机关依法对本系统、本行业的定密工作进行指导和监督,保密行政管理部门依法开展定密指导、监督和检查;明确对机关、单位违规定密的责任追究。

(第三十八条至第四十三条)

7.设置了例外条款。

考虑到档案解密工作较为复杂,经商国家档案局,规定涉密档案解密的具体办法另行制定。

考虑到公安、国家安全机关在定密工作中有特殊需求,经商公安部、国家安全部,规定其定密授权和定密责任人确定的具体办法另行制定。

(第三十七条、第四十六条)

此外,经征求全国人大常委会法工委和中央编办意见,对“中央国家机关”、“省级机关”、“设区的市和自治州一级的机关”、“经常”等用语的涵义作出解释,防止发生理解偏差,确保保密法律法规正确实施。

(第四十四条)

《国家秘密定密管理暂行规定》解读(之二)

关于定密授权的几个主要问题(上)

□国家保密局政策法规司

什么是定密权和定密授权

定密权是指机关、单位对某一事项是否属于国家秘密和属于何种密级进行确定,以及变更和解除国家秘密事项的权力。

定密权有两种类型:即法定的定密权和授予的定密权。

法定的定密权是指依据保密法直接享有的确定、变更和解除国家秘密的权力。

授予的定密权,是指通过授权途径获得的确定、变更和解除国家秘密的权力。

根据保密法及其实施条例,没有定密权或者没有相应定密权限的机关、单位,可以向有关中央国家机关、省级机关以及设区的市、自治州一级机关申请定密授权。

同时,具有法定定密权的机关也可以根据工作需要,主动作出定密授权。

区分法定的定密权和授予的定密权,对于机关、单位明确自身权限、做好定密工作具有十分重要的作用。

依法享有定密权的机关,应当按照保密法律法规的要求,认真做好定密工作,并可以根据工作需要或者有关机关、单位的申请作出定密授权。

没有法定的定密权,但实际工作需要定密的机关、单位,或者已有定密权,但实际需要的定密权限超出现有权限的,应当依据保密法规规定申请定密授权,以便及时开展定密工作。

为什么要开展定密授权工作

定密权是确定国家秘密的一项重要行政权力,是定密工作的前提和基础。

2023年新修订保密法规定了定密授权制度,为不具备法定定密权的机关、单位通过授权方式取得定密权,依法开展定密工作提供了法制保障。

新修订保密法公布实施以来,由于缺少统一要求和操作性规范,定密授权制度未能全面实施,一些机关、单位定密权限不明确或者定密权不落实,影响了定密工作的有效开展。

新出台的《国家秘密定密管理暂行规定》(以下简称《暂行规定》)对保密法及其实施条例有关定密授权的规定作了进一步细化,规范了授权的主体、条件、形式和程序,为定密授权工作的开展提供了明确的具体制度。

开展定密授权工作,其重要性主要体现在以下几方面:一是有利于提高保密依法行政的意识。

定密权属于国家的行政权力,机关、单位行使定密权开展定密工作是依法实施的行政行为,通过开展定密授权工作,可以使机关、单位明确自身的定密权的合法来源,正确认识定密权的属性,切实提高依法定密、依法行政的意识,从思想上打牢保密管理规范化、法制化的基础。

二是有利于明确机关、单位的定密权力和责任。

定密权作为国家的一项行政权力,其如何流转到机关、单位直至定密责任人的手中,必须有合法、清晰的路径和程序。

通过开展定密授

权工作,可以依法明确机关、单位的定密权限(包括法定的和授予的),保障其定密权的合法性,彻底杜绝定密权行使无据、权限不清的问题,使每一个机关、单位直至定密责任人都权责明确。

三是有利于准确掌握国家秘密的分布情况。

由于国家秘密产生在需要定密且具有相应定密权的机关、单位中,通过开展定密授权工作,可以将所有具有定密权(包括法定的和授予的)的机关、单位的定密权限全部确定,同时也明确了保密管理的具体对象,由此进一步摸清全部国家秘密的产生和分布情况,对于提高保密管理的科学化、精准化、法制化水平具有重要意义。

如何理解保密法第十三条关于定密权和定密授权的规定

保密法第十三条规定:“中央国家机关、省级机关及其授权的机关、单位可以确定绝密级、机密级和秘密级国家秘密;设区的市、自治州一级的机关及其授权的机关、单位可以确定机密级和秘密级国家秘密。

”该条规定有两层含义,一是中央国家机关、省级机关以及设区的市、自治州一级的机关具有法定定密权,其中,中央国家机关、省级机关具有确定绝密级、机密级和秘密级国家秘密的定密权;设区的市、自治州一级的机关具有确定机密级、秘密级国家秘密的定密权。

二是明确中央国家机关、省级机关以及设区的市、自治州一级的机关也是法定的定密授权机关,其中,中央国家机关、省级机关可以授予机关、单位确定绝密级、机密级和秘密级国家秘密的定密权;设区的市、自治州一级的机关可以授予机关、单位确定机密级、秘密级国家秘密的定密权。

正确理解保密法第十三条规定的含义,是机关、单位明确自身定密权限,依法开展定密授权,做好定密工作的重要前提。

需要强调的是,与原保密法有关定密权的规定相比较,新修订保密法取消了县级机关、单位的法定定密权,以及设区的市、自治州一级机关确定绝密级国家秘密的权力,既适应了我国推进民主政治建设的基本要求,满足了新形势下保密工作形势任务的需要,也符合国家秘密产生的基本规律和实际情况,对于严格控制绝密级国家秘密的数量,具有重要意义。

为什么要编制定密授权机关名录,地方如何编制

根据《暂行规定》第六条,“保密行政管理部门应当将授权机关名单在有关范围内公布”。

保密法第十三条中的“中央国家机关”、“省级机关”和“设区的市、自治州一级的机关”这三类具有法定定密权的机关,同时也是法定的定密授权机关,是各级机关、单位定密权的源头。

这就以法律的形式明确了除这三类机关外任何其他机关都不具有定

密授权的主体资格,同时,也为需要申请定密授权的机关、单位提供了重要指引,即机关、单位只能向这三类机关申请取得定密权。

所以组织编制定密授权机关名录,可以通过书面方式明确定密授权机关的具体名称和授权权限,把有关定密权的法律规定具体化、精准化,实现国家秘密定密权合法、有序地流转到机关、单位。

具体来说,根据职责分工,定密授权机关(中央国家机关)名录由国家保密行政管理部门负责编制。

目前,编制工作已经初步完成,待进一步审核报批后,将尽快印发各地区各部门。

定密授权机关(省级机关)名录和定密授权机关(设区的市、自治州一级的机关)名录由省(区、市)保密行政管理部门负责编制。

省(区、市)保密行政管理部门在编制过程中,可以参照国家保密行政管理部门编制名录的方法和形式,按照《暂行规定》第四十四条,争取地方政府办公厅和机构编制部门支持,要求协助提供具体的各类机构名称,以确保名录编制的完整性、规范性和权威性。

如何理解《暂行规定》第七条规定的主要精神

《暂行规定》第七条规定,“中央国家机关可以在主管业务工作范围内作出授予绝密级、机密级和秘密级国家秘密定密权的决定。

省级机关可以在主管业务工作范围内或者本行政区域内作出授予绝密级、机密级和秘密级国家秘密定密权的决定。

设区的市、自治州一级的机关可以在主管业务工作范围内或者本行政区域内作出授予机密级和秘密级国家秘密定密权的决定。

”这一规定主要体现了定密授权需要把握的“业务为主,便利工作”的基本原则。

考虑到中央国家机关是保密事项范围的制定机关,且多数中央国家机关具有系统管理或者指导的职能,以主管业务工作为主进行授权,有利于保障定密的专业性、权威性和准确性,便于工作部署和指导。

同时,考虑到地方情况的复杂性,对地方的定密授权工作明确了省级机关和设区的市、自治州一级的机关在主管业务工作范围内或者本行政区域内两种授权途径,以便于地方的机关、单位更加方便地申请定密授权,顺利完成定密授权工作。

在具体开展定密授权工作时,地方保密行政管理部门特别是省(区、市)保密行政管理部门要充分发挥主导作用,在政策把握、工作部署和具体落实等方面加强对机关、单位的指导。

对机关、单位在定密授权工作中遇到的困难和问题,耐心细致地做好政策指导和咨询服务工作。

同时,做好定密授权机关(省级机关)名录编制工作,并指导地(市、州)级保密行政管理部门做好定密授权机关(设区的市、自治州一级的机关)名

录编制工作。

如何理解具有法定定密权的机关及定密授权机关的范围

根据保密法第十三条规定,中央国家机关、省级机关以及设区的市、自治州一级的机关既是法定的具有定密权的机关,同时也是具有定密授权资格的定密授权机关。

其具体范围,《暂行规定》第四十四条作了阐释:

“中央国家机关”包括中国共产党中央机关及部门、各民主党派中央机关、全国人大机关、全国政协机关、最高人民法院、最高人民检察院,国务院及其组成部门、直属特设机构、直属机构、办事机构、直属事业单位、部委管理国家局,以及中央机构编制管理部门直接管理机构编制的群众团体机关。

“省级机关”包括省(区、市)党委、人大、政府、政协机关,以及人民法院、人民检察院。

“设区的市和自治州一级的机关”,包括地(市、州、盟、区)党委、人大、政府、政协机关,以及人民法院、人民检察院,省(区、市)直属机关和人民团体,中央国家机关设在省(区、市)的直属机构,省(区、市)在地区、盟设立的派出机构。

上述阐释,只是明确了划分三类机关的原则标准,还不能明确具体的机关名称。

因此,保密行政管理部门还要通过编制三类定密授权机关名录,即以书面形式列出具有法定的定密授权资格的中央国家机关、省级机关和设区的市、自治州一级的机关的具体名称和权限,最后编制完成统一的定密授权机关总名录。

《国家秘密定密管理暂行规定》解读(之三)

关于定密授权的几个主要问题(下)

□国家保密局政策法规司

关于授权机关特别是省级机关的范围,各地区各部门还存在不同理解。

这里需要说明,保密法第十三条规定的“省级机关”是一个行政区域的概念,即仅指在某一省、自治区或者直辖市范围内行使职权的省(区、市)党委、人大、政府、政协机关,以及人民法院、人民检察院,副省级城市机关不包括在内。

定密授权的原则

定密授权制度是在保密法上收定密权限的基础上,为满足机关、单位实际定密需要,作出的补充完善。

因此,定密授权要符合以下基本原则:

1.定密授权以行业授权为主,区域授权为辅。

机关、单位申请定密授权,应当首先向其上级业务主管部门提出;没有上级业务主管部门或者拟申请的定密权超出上级业务主管部门主管工作范围的,才向其上级机关提出。

2.定密授权不得超出主管工作范围。

定密授权机关只能在主管业务工作和职权范围内作出定密授权决定,对不属于主管业务工作范围或者非本行政区域范围的事项,不能作出定密授权。

“在主管业务工作范围内或者本行政区域内”不是可选择的关系,而是要求授权机关有明确主管业务范围的,必须在主管业务工作范围内授权,没有明确主管业务范围的,则应当在本行政区域内授权。

3.定密授权不得超出定密权限。

定密授权机关只能在法定的定密权限内作出授权,定密授权不得超出本机关的定密权限。

中央国家机关、省级机关可以作出授予绝密级、机密级和秘密级国家秘密定密权的决定。

设区的市、自治州一级的机关则只能作出授予机密级和秘密级国家秘密定密权的决定。

4.不得转授权。

机关、单位获得定密授权后,不得将被授予的定密权再次授予其他机关、单位。

定密授权与其他行政授权行为一样,必须遵循“一次性授权原则”,被授权机关、单位不得再行转授。

5.定密授权应当确有必要和最小化。

“确有必要”是指确实符合定密授权条件,即被授权机关、单位没有定密权或者具有有限的定密权,但依据有关保密事项范围必然产生国家秘密事项,或者从实际工作来看,近3年来年均产生6件以上国家秘密事项或者超出原有定密权限国家秘密事项的情形。

“最小化”是指作出定密授权应当明确授予的具体事项、最高密级和授权期限,做到授予权限最小、范围最小、时限最短。

定密授权的方式

根据保密法实施条例的规定,定密授权有主动授权和依申请授权两种方式。

1.主动授权。

主动授权是指授权机关可以根据保密工作需要,在有关其他机关、单位没有提出定密授权申请的情况下,

主动授予其必要的定密权限。

为了与保密法上收定密权限的法律精神保持一致,防止授权机关随意授权,导致定密权主体过多、过滥的情况发生,《国家秘密定密管理暂行规定》将主动授权的范围作了限制,规定“授权机关根据工作需要,可以对承担本机关定密权限内的涉密科研、生产或者其他涉密任务的机关、单位,就具体事项作出定密授权”。

也就是说,主动授权只能在授权机关有涉密科研、生产或者其他涉密任务的情况下,才可以作出。

2.依申请授权。

依申请授权是指授权机关根据有关机关、单位的申请作出的定密授权。

《国家秘密定密管理暂行规定》第九条规定:“没有定密权但经常产生国家秘密事项的机关、单位,或者虽有定密权但经常产生超出其定密权限的国家秘密事项的机关、单位,可以向授权机关申请定密授权。

”这里的“经常”是指近3年来年均产生6件以上国家秘密事项的情形。

“经常”概念的界定,是全面总结定密试点工作经验、反复研究讨论的结果。

大家认为,“年均产生6件以上国家秘密事项”相当于每2个月产生1件国家秘密事项,频率较高,需要机关、单位获得一定的定密权限,以便开展定密工作。

对年均产生6件以下国家秘密事项、不符合申请定密授权条件的机关、单位,在产生国家秘密时,按照保密法第十三条第三款规定,提请有定密权的上级机关、单位定密即可。

机关、单位申请定密授权,应当以书面形式提出。

书面申请的内容主要包括:拟申请的定密权限、事项范围、授权期限以及申请的依据和理由。

授权机关收到定密授权申请后,应当依照保密法律法规和保密事项范围进行审查,对符合授权条件的,授权机关应当及时作出书面定密授权决定;对不符合授权条件的,应当作出不予授权的决定,并及时通知提出申请的机关、单位。

定密授权决定应当明确授权机关名称,被授权机关、单位名称以及授予权限、授权内容(若授予定密权仅限于就某一项或一类事项定密时,要注明具体授权内容)、授权期限以及作出定密授权的依据或理由,以便于授权机关和被授权机关、单位接受监督检查。

定密授权的变更和撤销

定密授权不是一授终生、一成不变的,授权机关应当根据形势的变化和定密工作的实际需要,及时作出变更。

基于这一考虑,定密授权机关在作出定密授权决定时,应当明确一定的授权期限。

一般而言,建议定密授权期限最长不超过5年。

定密授权期限届满后需要延长的,授权机关应当根据工作需要或者机关、单位申请,重新作出授权决定。

被授权机关、单位不再经常产生授权范围内的

国家秘密事项,或者因保密事项范围调整授权事项不再作为国家秘密的,被授权机关、单位应当及时提出撤销授权的申请,授权机关应当及时撤销授予的定密权。

因保密事项范围调整、授权事项密级发生变化的,授权机关应当重新作出定密授权决定。

定密授权监督

对定密授权进行监督,是确保定密权合法、规范行使的重要手段。

定密授权监督主要有以下两个方面。

一是授权机关的监督。

授权机关应当对被授权机关、单位行使所授定密权情况进行监督,发现所授定密权行使不当的,应当及时予以纠正,发现被授权机关、单位不再经常产生授权范围内的国家秘密事项的,应当及时撤销定密授权。

二是保密行政管理部门的监督。

各级保密行政管理部门要加强对被授权机关、单位定密工作的指导,推动被授权机关、单位规范行使定密权,依法做好定密工作;发现定密授权不当或者被授权机关、单位对所授定密权行使不当的,应当通知有关机关、单位纠正。

保密行政管理部门对定密授权工作的监督主要通过备案程序进行。

根据保密法实施条例以及《国家秘密定密管理暂行规定》,授权机关作出定密授权决定或者撤销定密授权决定的,机关、单位收到决定的,应当向保密行政管理部门备案,自觉接受保密行政管理部门的监督,不得漏报、错报。

中央国家机关作出的授权决定和撤销授权决定,报国家保密行政管理部门备案。

省级机关作出的授权决定和撤销授权决定,应当先报省、自治区、直辖市的保密行政管理部门,由其向国家保密行政管理部门备案。

设区的市、自治州一级机关作出的授权决定和撤销授权决定,属于市(地、州)机关的,应当先报市(地、州)保密行政管理部门,由其向省、自治区、直辖市保密行政管理部门备案;属于省直机关的,直接报省、自治区、直辖市保密行政管理部门备案。

机关、单位收到定密授权决定或者撤销定密授权决定的,应当向同级保密行政管理部门备案。